Mexiko macht sich an ein Experiment, welches es so in der Welt noch nicht gab.
18.05.2025
Gewaltenteilung | Beispiel Bolivien | Mexiko | Legitimation
(10 Minuten Lesezeit)
Blitzzusammenfassung_(in 30 Sekunden)
- Mexiko steht kurz davor, seine gesamte Justiz von der Bevölkerung direkt wählen zu lassen.
- Einen solchen Vorgang hat es noch nie gegeben. Die meisten Länder wählen ihre Richter durch einen Mix aus (politischen) Berufungen und Leistungsbeweisen aus.
- Die USA und die Schweiz lassen einen Teil ihrer Richter direkt wählen, aber nicht auf Bundesebene.
- Bolivien ist das einzige Beispiel für eine große Direktwahl von Richtern, allerdings dort nur auf höchster Ebene.
- Die Direktwahl hat die Justiz in Bolivien seit 2011 signifikant geschwächt, entprofessionalisiert und politisiert.
- Auch in Mexiko ist die dominierende Partei Morena stark in den Auswahlprozess eingebunden. Beobachter befürchten zudem die Einflussnahme durch kriminelle Banden.
Gewaltenteilung_
(3 Minuten Lesezeit)
Mexiko wird am 1. Juni ein Experiment wagen, welches es in der Welt so noch nicht gegeben hat. Es lässt alle Richter – von ganz unten nach ganz oben – direkt durch die Bevölkerung wählen. Genau genommen geht es in diesem ersten Durchgang “nur” um Tausende Richterrollen inklusive aller neun Richter am Obersten Gericht; 2027 wird dann in einer zweiten Runde der gesamte Rest der Justiz gewählt.
Bei der Richterwahl handelt es sich um den Abschiedskuss des linkspopulistischen Ex-Präsidenten Andrés Manuel López Obrador (Amlo) an sein Land. Seine handverlesene Nachfolgerin Claudia Sheinbaum, beide Teil der Morena-Partei, stoppte die Reform nicht. Dabei war die Kritik an ihr gewaltig: Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften und ausländische Beobachter warnten; Tausende Richter und Justizmitarbeiter gingen im Sommer 2024 auf die Straßen und streikten. Und die Oberste Richterin Norma Pinas warnte ungewöhnlich scharf vor Einflussnahme durch kriminelle Banden und vor einer “Demontage der Justiz“.
Wie Richter ausgewählt werden
Die Judikative hat unter den drei zentralen staatlichen Gewalten eine Eigenheit: Sie wird selten gewählt. Die Legislative, welche Parlamente einnehmen, ist fast immer gewählt; mit einigen Ausnahmen wie dem britischen House of Lords. Die Exekutive ist in Präsidialsystemen in der Regel direkt gewählt; in repräsentativen Systemen wird sie aus dem Parlament heraus gebildet und ist damit indirekt gewählt. Legislative und Exekutive in ernsthaft demokratischen Systemen sind damit meist ohne Zweifel demokratisch legitimiert, zumindest was ihre Nähe zum Wählerwillen betrifft. Und die Judikative? Schließlich kann sie nur selten auf Wahlen verweisen.
Es gibt drei Wege, auf welchen Richter weltweit ausgewählt werden. Wahlen, Berufungen und anhand strikter Leistungsmetriken, z.B. Eignungstests. In einem Land können auf unterschiedlichen Ebenen dabei unterschiedliche Methoden zum Einsatz kommen und nicht selten mischen sie sich. Wo die Auswahl eigentlich meritokratisch geschehen sollte, ähnelt sie doch eher einer Berufung; oder eine politische Berufung findet auf Basis einer Liste statt, welche von Karriererichtern angefertigt worden ist.
Das Beispiel Deutschland
In Deutschland gilt auf den unteren Instanzen das Prinzip der Bestenauslese: Die knapp 20.000 Richter mussten nach einem deutlich überdurchschnittlichen Staatsexamen von ihrem jeweiligen Bundesland ausgewählt werden, oft durch einen Richterwahlausschuss oder das Justizministerium. Auf den höheren Ebenen sieht es erst einmal ähnlich aus: Ein Richterwahlausschuss entscheidet über die Besetzung von Bundesgerichtshof, Bundessozialgericht, Bundesverwaltungsgericht, Bundesfinanzhof und Bundesarbeitsgericht. Das Verfassungsgericht wird je zur Hälfte von Bundestag und Bundesrat gewählt. Der Bundestag setzt eine 12-köpfige Wahlkommission ein und entscheidet per Zweidrittelmehrheit; der Bundesrat nutzt für “seine” Richter eine Findungskommission und informelle Diskussionen zwischen Ländern.
Das deutsche System ist damit ein Hybrid aus Leistungskriterien und politischen Berufungen. An allen Gerichten sollen Gremien die besten Kandidaten wählen; gerade zu Beginn der Richterkarriere werden Eignungstests zu Rate gezogen. Allerdings sind die Mitglieder der Wahlausschüsse für Bundesgerichte und Verfassungsgericht stets Politiker oder direkt politisch besetzt; und auch für die “niedrigeren” Wahlausschüsse sind die jeweiligen Länderjustizministerien zuständig. Das führt seit Jahren zu Kritik über eine zu hohe Rolle der Exekutive und Intransparenz in der Richterauswahl – wohlgemerkt auch durch zentristische Parteien und Experten wie Ex-Verfassungsgerichtspräsident Andreas Voßkuhle. Gleichzeitig weisen zahlreiche Experten den Vorwurf einer kritischen Einflussnahme zurück.
In vielen Ländern werden Richter durch eine noch ausdrücklichere politische Berufung als im deutschen Beispiel ausgewählt, auch wenn ein Stückchen hybrid fast immer bleibt. In den USA entscheidet der Präsident über Bundesrichter und Oberste Richter; der Senat muss zustimmen. In Frankreich ernennen Präsident, Senat und Nationalversammlung je drei Richter am Obersten Gericht. In Italien wählen Präsident, Parlament und die Justiz selbst je fünf Richter, wobei zumindest letzterer eine meritokratische Auswahl unterstellt werden darf.
Gut zu wissen: In Indien ernennt eigentlich der Präsident die Richter am Supreme Court, doch in der Praxis entscheidet das Justizsystem eigens über das sogenannte Collegium System – ein weiterer Hybridfall. Wie meritokratisch dieses ist, ist jedoch fraglich: Das “Uncle Judge Syndrome” beschreibt, als wie nepotistisch das Gremium von der Öffentlichkeit empfunden wird.
Das Beispiel Bolivien_
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Wo Richter gewählt werden
Die populäre Wahl von Richtern ist ausgesprochen selten und dort, wo sie geschieht, meist begrenzt. Die USA und die Schweiz lassen Richter auf der Staaten- bzw. Kantonebene teilweise wählen, doch Richter auf Bundesebene werden ausnahmslos durch den Präsidenten (USA) bzw. das Parlament (Schweiz) bestimmt. In Japan stellen sich Oberste Richter alle zehn Jahre einem Referendum, welches über ihren Joberhalt entscheidet, doch ihre Berufung geschieht durch die Regierung, mit viel Einfluss durch Berufsrichter.
Das einzige Land, welches den Titel einer gewählten Justiz wirklich verdient, ist Bolivien. Bis 2009 wurden die höchsten Richter in dem Land durch das Parlament auf Basis von Karriereleistungen ernannt (also ein Hybrid im Stile Deutschlands), dann ließ der damalige Präsident Evo Morales die Verfassung reformieren. Nun wählt die Bevölkerung anhand einer Kandidatenliste, welche das Parlament zuvor beschlossen hat. So lief es 2011, 2017 und zuletzt Ende 2024.
Von der Politik ergriffen
Das bolivianische System wird dermaßen negativ aufgenommen, dass es sich kaum noch als “umstritten” bezeichnen lässt. Stattdessen sind sich eigentlich fast alle einig, dass es dysfunktional, politisiert und ineffizient ist. Nicht einmal hochrangige Offizielle im Land verteidigen es ernsthaft: Der Vizepräsident der Wahlkommission, Francisco Vargas, nennt es “sehr streitbar, sehr umstritten”; der Präsident derselben Institution erklärt wenig enthusiastisch: “Die Bürger mögen das System nicht, doch es ist nun mal, was wir haben”. Und ein früherer Chefrichter am Obersten Gericht spricht von einer “Vereinnahmung” der Gerichtsbarkeit und einem “grundlegenden Integritätsverlust”.
Die Auswahl der Kandidaten ist ein zutiefst politisierter Prozess geworden. 2011 und 2017 nutzte die Regierungspartei MAS ihre starke Mehrheit im Parlament, um bereits die Kandidatenliste nach ihren Vorstellungen zu prägen. Das warf schnell Dividenden ab. Als Morales 2017 ein Referendum verlor, welches ihm eine vierte Amtszeit erlauben sollte, entschied das mit Loyalisten besetzte Verfassungsgericht, dass das gegen seine “Menschenrechte” verstieße.
Die Wahl 2024 war wiederum ein Opfer der Politisierung: Die MAS steckt seit rund zwei Jahren in einem (bis heute anhaltenden) Machtkampf zwischen dem Lager von Präsident Luis Arce und jenem um seinen politischen Ziehvater Morales. Das Morales-Lager hätte dank seiner Stärke im Parlament das Verfassungsgericht befüllen können, welches bislang von Arce-nahen Richtern kontrolliert wurde. Also ließ Präsident Arce seine Richter kurzerhand die Wahl, die eigentlich Ende 2023 hätte stattfinden sollen, um ein Jahr verschieben. Und er ließ sie gleich noch entscheiden, dass Morales 2025 nicht bei der Präsidentschaftswahl antreten dürfe.
Demokratisch verlassen
Die bolivianischen Richterwahlen scheitern zudem darin, mehr demokratische Legitimation zu erhalten oder die Justiz stärker aufzustellen. Die Wähler bleiben den Wahlen fern, da sie sie als rein politisches Spektakel empfinden und die Kandidaten in aller Regel nicht kennen. Die Wahlbeteiligung ist also gering; fast 40 Prozent der angetretenen Wähler gaben 2024 aus Protest unzulässige Wahlzettel ab. Es hilft nicht, dass Wahlkampf vollständig verboten ist, um Bevorteilungen von Kandidaten zu vermeiden. Und viele der besten Juristen stellen sich nicht zur Wahl, weil sie das nicht mit sich vereinbaren können oder einfach nicht den politischen Rückhalt genießen, welcher faktisch vonnöten ist, um in den Prozess einzusteigen.
Boliviens nomineller Versuch, seine Justiz zu demokratisieren, ist somit in einer politisch abhängigeren, chaotischeren, inkompetenteren Justiz mit vermutlich weniger Legitimation als zuvor gemündet. Und diese geschwächte Justiz war wiederum ein Faktor in der politischen Instabilität Boliviens, welches seit 2019 durch mehrere Staatskrisen gegangen ist.
Gut zu wissen: Im Rule of Law-Index des World Justice Project, welcher die Qualität nationaler Justizsysteme bewertet, landet Boliviens Justizsystem auf dem 131. Platz von 142 Ländern (siehe Grafik oben).
Mexikos Experiment_
(2 Minuten Lesezeit)
Warum nur einige, wenn alle möglich sind
Mexiko geht noch einen großen Schritt weiter als Bolivien. Es wählt nicht nur eine kleine Zahl an besonders hochrangigen Richtern (das Pendant zu den deutschen Bundes- und Verfassungsrichtern), sondern eben die gesamte Justiz.
Die Argumentation der mexikanischen Regierung ist sehr ähnlich zu jener in Bolivien: Es gehe um die Demokratisierung der Justiz; darum, den Wählern zu vertrauen. Zudem herrscht in Mexiko seit langem Unzufriedenheit mit einer Justiz, welche mal als korrupt, mal als ineffektiv wahrgenommen wird – und seitens der Regierung dafür attackiert wird, ihre Reformagenda gelegentlich auszubremsen. Eine weitere Gemeinsamkeit zu Bolivien ist die politische Lage: Wie MAS in Bolivien genießt auch Morena in Mexiko eine robuste Mehrheit, welche ihr das Durchregieren erlaubt – wären da nicht die Gerichte.
Die Gefahr ist hoch, dass das mexikanische Experiment so ausgeht wie das bolivianische. Das bedeutet erstens: Viel Qualifikation und Kompetenz wird verloren gehen, denn viele etablierte Richter werden sich nicht zur Wahl stellen oder ihre Wahl verlieren. Nur drei der elf aktuellen Obersten Richter stellen sich zur Wahl. Der Ersatz? Kandidaten brauchen einen Juraabschluss mit guten Noten, fünf Jahre Erfahrung und fünf Empfehlungsschreiben (gewöhnlich dauert es im Schnitt 24 Jahre, bis jemand Richter wird, so eine Studie eines mexikanischen Politikwissenschaftlers). Drei Komitees werteten in sechs Wochen 24.000 Bewerbungen aus; führten mit jedem wenige Minuten lang Interviews.
Zweitens, der Prozess und das Resultat werden hochpolitisiert sein. Besagte Komitees werden zu zwei Dritteln von Parlament und Regierung gestellt, also den zwei Institutionen in Morena-Hand. Die neuen Richter sind in vielen Fällen nicht nur handverlesen, sondern wissen auch, dass sie Morena ihre Wahl zu verdanken haben und ihr berufliches Überleben von dieser Beziehung abhängt. Gleichzeitig wird die Bevölkerung die Wahl vermutlich mit Desinteresse abstrafen; Analysten rechnen mit einer sehr niedrigen Wahlbeteiligung, womit die erhoffte demokratische Legitimierung fragwürdig erscheint.
Die Banden wittern ihre Chance
In Mexiko kommt ein ganz eigenes Problem hinzu. Die einflussreichen Drogenbanden fungieren wie ein Staat im Staat. Gewisse Gebiete kontrollieren sie vollständig, doch auch jenseits davon reicht ihr Einfluss tief in fast sämtliche staatliche Institutionen hinein. Die Richterwahl, insbesondere in ihrer kaum kontrollierbaren Dimension, ist für sie ein Geschenk. Zum einen werden sie die unerfahrenen, ungetesteten, politisch abhängigen Richter für sich einzuvernehmen versuchen; zum anderen werden sie probieren, eigene Personalien direkt auf die Wahllisten und in die Ämter zu hieven.
Bei einigen Kandidaten ist bereits bekannt geworden, dass sie Verbindungen zur organisierten Kriminalität haben, was sogar Morena einräumen musste. Daraufhin begann Institutionen-Pingpong: Der Senat verwies auf die Wahlbehörde, um die Namen von den Wahllisten zu streichen; doch diese erklärte, das nicht mehr tun zu können. Die einzige Lösung, die sie bot, war, den Sieg dieser Kandidaten zu annullieren, sollte er eintreten. Hier geht es wohlgemerkt nur um jene Banden-nahe Kandidaten, die aufgeflogen sind.
Legitimation_
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Eine beliebte Kritik
Die Vorstellung, dass die Justiz nicht demokratisch legitimiert sei, ist durchaus verbreitet,allerdings meist entlang situativer, politischer Präferenzen – sprich, sie interessiert sich selten für demokratietheoretische oder justizielle Finessen, sondern flammt dann auf, wenn sie politisch opportun ist. Ein deutsches Publikum kennt die populistische Kritik an der Judikative vor allem aus dem rechten Lager. Die AfD attackiert regelmäßig Richter und wirft ihnen “politische Schauprozesse” oder den “Niedergang des demokratischen Systems” vor; sie blockiert außerdem die Wahlausschüsse für neue Richter. In Frankreich ist der rechte Rassemblement National wütend aufgrund eines Urteils gegen Marine Le Pen; in Italien kollidiert Rechtsaußenpolitiker Matteo Salvini mit der Gerichtsbarkeit; in Israel hinterfragt die Netanjahu-Regierung die Legitimation des Obersten Gerichts; und in den USA befinden sich die Regierung und ihr MAGA-Lager in einem heftigen Clinch mit den Bundesrichtern, welche ihre Politik ausbremsen.
Dabei ist die Legitimationskritik an den Gerichten keineswegs eine rein rechte Disziplin. In Mexiko und Bolivien waren es Linkspopulisten, welche die Justiz attackierten und reformierten. López Obrador aus Mexiko warf Richtern vor, elitär-überheblich und parteiisch zu sein und dem Volkswillen nicht mehr Folge zu leisten. In den USA blicken linke und progressive Beobachter mit viel Feindseligkeit auf den konservativ dominierten Supreme Court, hinterfragen seine Legitimation und rufen nach tiefgreifenden Reformen. Darunter war auch die Idee, den Court kurzerhand von 9 auf 13 Richter zu vergrößern, damit Ex-Präsident Joe Biden die neuen Plätze mit liberalen Richtern befüllen und den Court so ideologisch erobern könne.
Die riskante Direktdemokratie
Nach Ansicht der meisten Rechtsexperten benötigt die Judikative keine direkten Wahlen, um demokratisch legitimiert zusein. Die Teilhabe von Parlamenten und Regierungen verschafft ihr den Bezug zum Wählerwillen; zudem setzt sie jene Gesetze um, welche die Wähler über die Legislative ins Leben gerufen haben. Richter populär wählen zu lassen, kann eine Daseinsberechtigung besitzen, vermutlich am ehesten auf lokalen Ebenen. Eine sinnvolle Bedingung für diese Fälle dürfte sein, dass der Wahl eine meritokratisch zusammengestellte Kandidatenliste zugrunde liegt.
In der Realität führen direkte Richterwahlen bislang jedoch zum exakten Gegenteil dessen, was sie anstreben. Richter sind politisch abhängiger und erhalten einen Anreiz, ihre Rechtssprechung mit populären Interessen abzuwägen, vor allem in öffentlichkeitswirksamen oder emotionalisierenden Fällen (das lässt sich übrigens auch in den USA beobachten). Richter müssen Wahlkampf betreiben und dafür Arbeit pausieren. Die dominante Partei, welche den Wahlprozess beeinflussen oder Druck auf die gewählten Richter ausüben kann, weitet ihre Macht aus. Die Wahlen können mit einem Kompetenzverlust einhergehen, da es Wählern an Information fehlt, um bessere von schlechteren Richtern zu unterscheiden (Richter in den USA berichten mitunter, dass Wähler ihnen erzählen, sie aufgrund ihres Lächelns auf den Wahlplakaten gewählt zu haben). Und da Wähler meist auch relativ wenig Interesse daran haben, welcher konkreter Richter nun die Gesetze durchsetzt, bleibt die Wahlbeteiligung schwach.
Am Ende des Experiments mit der Richterwahl steht also womöglich eine ineffektivere, abhängigere und weniger demokratisch legitimierte Justiz. Bolivien ist ein warnendes Beispiel hierfür, dabei wandte es die Wahlen nur für einige Spitzengerichte an. Mexiko wird in den kommenden Jahren zeigen, was geschieht, wenn das gesamte Justizsystem – von unten bis nach oben – vollständig gewählt wird.
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