Der sinnlose, sinnlose Schuldenstreit in den USA

Obwohl der Konflikt jetzt offenbar gelöst ist, lohnt sich ein Blick auf ein Kuriosum der US-Politik: Das regelmäßige Spiel mit dem Feuer des Staatsbankrotts

Der Streit | Die Folgen | Die Lösung
(11 Minuten Lesezeit)

Blitzzusammenfassung_ (in 30 Sekunden)

• Die Parteien in den USA führen einen Streit über die Anhebung des Schuldendeckels. Geschieht dies nicht, droht ein Staatsbankrott, irgendwann im Sommer.
• Hintergrund ist, dass die Republikaner die Demokraten um Präsident Biden zu anderen Ausgabeprioritäten (und weniger Ausgaben insgesamt) zwingen wollen.
• Die wirtschaftlichen Folgen des Bankrotts wären beachtlich, vor allem, wenn er länger andauern sollte. Bis zu 4% des US-BIP und sieben Millionen Jobs könnten verloren gehen.
• Wie löst man den Streit? Sowohl, den Deckel als verfassungsfeindlich zu erklären, als auch kurzerhand eine Billion-Dollar-Münze zu prägen, hat seine Tücken...
• ... am besten ist es also, einfach eine Verhandlungslösung zu erzielen. Das ist auch der wahrscheinlichste Ausgang.

Zusatz: Wenige Stunden vor der Veröffentlichung dieses Explainers gab der republikanische Verhandlungsführer eine Einigung bekannt. Diese ist noch nicht völlig wasserdicht, doch eine Verhandlungslösung des Streits ist damit noch wahrscheinlicher.

Der Streit_

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Tja. Da schreibt man einen vollwertigen Explainer zum Schuldenstreit in den USA, schaut um 3 Uhr morgens am Sonntag noch einmal in die Nachrichten und voilà - der Schuldenstreit ist offenbar gelöst, auch wenn noch Fragezeichen bleiben. Immerhin: Unsere Prognose hat sich bewahrheitet und der Explainer bleibt trotzdem spannend. Er erklärt die Absurdität der Ausgangslage, die spektakulären Folgen eines Fehlschlags und die exotischen Alternativlösungen.

Die USA tun es einmal erneut, denn sie können es nicht sein lassen: Sie streiten sich wieder um ihren Schuldendeckel. Im Grunde ist es schnell erklärt: Die US-Verfassung definiert ein maximales Limit für die öffentlichen Schulden, als absolute Zahl, derzeit 31,38 Billionen USD. Wird dieses erreicht, darf der Staat kein Schuldenrückzahlungen mehr leisten, also faktisch auch keine neuen Gelder aufnehmen. Das bedeutet in der Praxis, dass staatliche Dienstleistungen und Zinszahlungen nicht mehr geleistet werden können. Der Grund für den sinnlosen, ach so sinnlosen Streit ist zutiefst politisch; seine Folgen sind vermutlich trivial, womöglich spektakulär.

Worum es in dem Streit geht

Der Streit um den Deckel ist inzwischen altbekannt. Seit 1960 wurde das Limit vom Kongress, dem amerikanischen Parlament, 78 Mal angehoben. In der Regel als business as usual. In den vergangenen Jahren hat es sich allerdings zu einer Art Tradition entwickelt, dass Demokraten und Republikaner um die Anhebung streiten und die fiskalische Überlebensfähigkeit der USA kurzzeitig als Geisel nehmen. Auslöser sind vordergründig unterschiedliche haushaltspolitische Präferenzen, doch um ehrlich zu sein geht es längst mehr darum, der anderen Seite politisch eins auszuwischen.

Die Republikaner im Kongress, genauer im Unterhaus, wo sie eine Mehrheit besitzen, verlangen weitreichende Anpassungen in den Ausgabeplänen der Regierung. Innerhalb von zehn Jahren soll der Haushalt ausgeglichen sein, also keine neuen Schulden benötigen. Das soll einhundertprozentig durch weniger Ausgaben geschehen, nicht etwa durch höhere Steuern. Im Schnitt müsste jede Behörde 18 Prozent an Budget aufgeben, was laut dem unabhängigen Committee for a Responsible Federal Budget (CRFB) "aggressiv, aber erreichbar" sei. Nur wollen die Republikaner in ihrem Plan das Verteidigungsministerium, die Gesundheitsausgaben für Veteranen und für die Grenzschutzbehörde Homeland Security unangetastet lassen. Da gerade ersteres einen großen Teil des Gesamthaushalts ausmacht, würden die Ausnahmen dazu führen, dass sämtliche anderen Behörden plötzlich im Schnitt auf 51 Prozent weniger Budget blicken - ein Schock fürs System, welchen das CRFB "sehr schwierig umzusetzen" nennt.

Was das Ziel der Republikaner ist, mag jeder Beobachter anders sehen. Die Partei selbst spricht von fiskalischer Verantwortung, doch in ihrem Vorschlag scheinen mindestens genauso stark gewisse politische Präferenzen und ein Wunsch nach einem "schmalen Staat" durch. Dazu passt, dass ihr Unterhaussprecher und Verhandlungsführer McCarthy aufgrund seiner extrem kleinen Mehrheit von einem rechtspopulistischen Flügel getrieben wird, welcher sich bislang weniger durch eine klassisch konservative Haushaltspolitik als durch eine ausdrückliche Ablehnung der politischen Pläne der Demokraten ausgezeichnet hat. Diese Abgeordneten hatten McCarthy überhaupt nur in das Sprecheramt gelassen, nachdem er zugestimmt hatte, den Schuldenstreit mit den Demokraten zu suchen.

Für die Demokraten sind die Vorschläge der Gegenpartei völlig inakzeptabel. Sie planen große Ausgabenpakete und halten zudem an Behörden wie der Umweltagentur EPA fest, an welchen viele Republikaner völlig grundlegend zweifeln und demnach wenig hinterhertrauern würden. Also verwehrt sich das Weiße Haus unter Joe Biden dem Vorschlag und nennt ihn Erpressung. Die Exekutive und die Unterhausmehrheit, repräsentiert durch den Top-Republikaner Kevin McCarthy, verhandeln nun.

Gut zu wissen: ...und haben offenbar einen Deal erreicht. Wenige Stunden vor Veröffentlichung dieses Explainers konnten die beiden Seiten den Streit provisorisch beilegen, was sich leider nicht mehr "organisch" in den Haupttext einbauen ließ. Es gelte aber noch, so Kevin McCarthy, Details zu klären. Und am Ende benötigt er die Zustimmung seiner Abgeordneten, was alles andere als klar ist.

Wann ist Tag X?

Am weitesten sind die Schuldenstreits bisher 2011 eskaliert: Jener Konflikt zwischen dem republikanisch kontrollierten Kongress und dem demokratisch kontrollierten Weißen Haus - dieselbe Konstellation wie heute - brachte die USA nahe genug an den Bankrott, um eine bis dato einzigartige Abwertung der Kreditwürdigkeit durch die Ratingagentur S&P Global herbeizuführen: Die USA fielen von der Spitzennote AAA auf AA+. Damals blieben offenbar nur zwei Tage, bevor das Finanzministerium kein Geld mehr gehabt hätte, bevor eine Verhandlungslösung erzielt wurde.

Dieses Jahr begannen die Probleme offiziell im Januar, als nämlich das Schuldenlimit von 31,38 Billionen USD erreicht wurde. Seitdem setzt das Finanzministerium, die Treasury, unter Janet Yellen auf "außergewöhnliche Maßnahmen", um die Zahlungsfähigkeit der USA vollumfänglich beizubehalten. Als "Tag X", also jener Tag, an welchem dies nicht länger möglich ist, rief Yellen den 1. Juni aus, auch wenn später vom 5. Juni die Rede war. Analysten tippen auf ein späteres Datum, mitunter im August, so etwa die Ratingagentur Moody's mit, "Pi mal Daumen", dem 18. August. Schätzen lässt sich das durch einen Blick auf geplante (oder vermutete) Zuflüsse und Zahlungen der US-Regierung.

Ist Tag X erreicht, beginnen die Triage und der Schmerz. Die Regierung wird nur noch imstande sein, einen kleinen Teil ihrer Verbindlichkeiten zu bedienen und muss die Rückzahlung einiger Schulden verweigern. Womöglich verschiebt sie die Gehälter für Beamte oder die Zahlungen für Sozialhilfeempfänger, um Anleihen weiter bedienen zu können. Doch auch diese wären nach einiger Zeit definitiv betroffen. Damit wären die USA offiziell zahlungsunfähig und bankrott.

Gut zu wissen: Der Streit um den Schuldendeckel ist nicht mit jenem um die Verabschiedung des Haushalts zu verwechseln. Zweiterer führte in den vergangenen Jahren mehrfach zu den "government shutdowns", in welchem Teile der öffentlichen Leistungen lahmgelegt wurden, beispielsweise Museen und Nationalparks. Exekutive und Legislative konnten sich dort nicht rechtzeitig auf die Verabschiedung eines Haushalts einigen. Die Folgen des Schuldenstreits, bei welchem haushaltspolitische Fragen natürlich immer mitschwingen, sind weitaus schärfer, wie wir gleich zeigen.

Die Folgen_

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Das Finanzsystem wackelt

Der erste US-Staatsbankrott seit 1789 wäre eine bemerkenswerte Angelegenheit. Die globalen Finanzmärkte erleiden allermindestens einen Kratzer, die USA blicken deutlich wahrscheinlicher auf eine Rezession. Hintergrund ist, dass die USA derzeit die mit Abstand größte Säule im weltweiten Finanzsystem darstellen. Sie sind ein großes, wohlhabendes, politisch (weitestgehend) stabiles und geopolitisch sicheres Land mit klaren Regeln und funktionierenden Institutionen. Herrscht weltweit Unsicherheit, flieht Kapital stets in die USA - den safe haven, also sicheren Hafen, der Welt -, so zuletzt beim Ukrainekrieg. Entsprechend gilt auch der US-Dollar als nützlichste Währung und Transaktionsmittel weltweit.

Im Umkehrschluss bedeutet das allerdings, dass jede Erschütterung dieser Annahme große Wellen durch das System schicken muss. Die USA werden in den Märkten als risikofreier Schuldner gepreist. Ihre Anleihen (treasury bonds) setzen gemeinsam mit den deutschen Bunds sozusagen die Latte für risikofreie Anleihen. Stürzen die USA in den Bankrott, wird diese Säule angeknackst.

Die Auswirkungen auf den Finanzmarkt ließen sich zweierlei trennen: Erstens gäbe es direkte Folgen, beispielsweise da Finanzinstitute und Anleger, welche auf vermeintlich sichere Staatsanleihen gesetzt hatten, diese plötzlich abschreiben bzw. den Wertverlust schlucken müssten. Das baut Druck auf ihre Bilanzen aus und könnte Sorgen über die Stabilität bestimmter Geldhäuser wecken, mit allerlei Anschlussfolgen, bis hin zu selbstverstärkenden Teufelskreisen. Zweitens, die indirekten Folgen, welche durch veränderte Erwartungen ausgelöst werden: Anleger in Aktien und Anleihen sowie Bankkunden blicken verunsichert auf Folgen der Krise und reagieren proaktiv, wodurch sie allerdings den Kapitalabzug herbeiführen, welcher vielerorts überhaupt erst zu Problemen führen wird. All diese Folgen werden global stattfinden, auch wenn die USA sie am schärfsten zu spüren bekämen. Und selbst wenn die Krise als vorübergehend verstanden werden würde, werden sich die Marktteilnehmer doch fragen, ob die USA aufgrund ihrer demonstrierten haushaltspolitischen Instabilität künftig ein anderes Risikoprofil erfordern.

Die Rezession winkt

Die zweite große wirtschaftliche Folge würde die US-Wirtschaft selbst betreffen. Wenn die Hunderttausenden Staatsbediensteten kein Gehalt mehr erhalten, Sozialhilfeempfänger keine Transferleistungen, der Staat seine Investitionen herunterfährt, staatliche Investitions- und Kreditgarantien wertlos verpuffen und Wirtschaftsakteure eine mögliche Finanzkrise befürchten, wird das die Wirtschaft bedeutend herunterkühlen. Eine Rezession wäre bedeutend wahrscheinlicher. Auch das hat wieder weltweite Folgen: Die USA sind für viel globale Nachfrage verantwortlich, sind Quelle und Zielland globaler Kapitalströme und Schwankungen in ihrer Währung beeinflussen das Risiko von Schuldenkrisen und Handelsbilanzen in aller Welt. Sie sind, anders ausgedrückt, einfach zu groß, um keine Rolle zu spielen. Innenpolitisch drohen soziale Verwerfungen, wenn die Regierung plötzlich entscheiden muss, ob Rentner oder Veteranen priorisiert Geld erhalten sollen.

Was bedeutet das ganz konkret? Wissen tut das noch niemand, doch Schätzversuche gibt es. Moody's schätzt die Kosten selbst einer kurzen Zahlungsunfähigkeit auf 0,5 Prozentpunkte des US-BIP und rund eine Million Arbeitslose, was die Arbeitslosenrate von 3,4 auf fast 5 Prozent anheben würde. In einem Szenario mit längerer Insolvenz befürchtet Moody's 4 Prozent BIP-Verlust und sieben Millionen verlorene Jobs, also eine Arbeitslosenrate von über 8 Prozent.

Nun sollte das alles rein theoretisch sein. Es gibt, und das gilt es zu betonen, keinen ökonomischen Grund für einen potenziellen Staatsbankrott. Die Höhe der Schulden, ließe sich nennen, doch das ist ein wenig witzlos: Rechtlich lässt sich der Schuldendeckel einfach durch den Kongress anheben und Investoren in aller Welt leihen den USA auch jenseits des aktuellen Schuldenlimits gerne Geld. Die Frage nach der wachsenden Schuldenquote der USA, also wie verschuldet sie anteilig zum BIP sind, ist zwar legitim, doch muss nicht mit dem Staatsbankrott als Geisel beantwortet werden.

Schon jetzt zeigen sich Kollateralschäden des Streits. Renditen von Staatsanleihen mit kurzen Laufzeiten - deren Auszahlung also mitten in den Bankrott fallen könnten - steigen, da ihre Preise sinken; sogenannte Credit Default Swaps, welche zur Risikoabsicherung dienen, legen dagegen deutlich an Preis zu. Die Ratingagentur Fitch belässt die USA zwar auf der höchsten Bonitätsstufe AAA, doch sieht diese als potenziell kippend, was an die Abwertung 2011 durch S&P Global erinnert.

Die Lösung_

(3,5 Minuten Lesezeit)

Am besten verhandeln

Die einfachste Lösung für den Streit wäre es, ihn ganz einfach beizulegen. Die Republikaner verlangen mehr fiskalische Disziplin (doch wären wohl auch einfach mit anderen Ausgabeprioritäten zufrieden), die Demokraten halten an ihren geplanten Ausgaben fest. Zweitere haben an dieser Stelle die besseren Argumente: Es gibt keinen Grund, den Haushaltsstreit an der Klippe zum Desaster auszutragen. Den Abgrund als politischen Hebel zu nutzen, ist sogenannte brinkmanship übelster Manier. Im besten Fall lassen die Republikaner also ab - doch das kommt wohl darauf an, wie viel Manövrierraum Unterhaussprecher Kevin McCarthy für sich innerparteilich sieht. Gibt er nach, löst sich der Streit per clean increase: Das Limit liegt höher, keine Veränderungen an der Haushaltsplanung, alles als wäre nichts geschehen. Zumindest für ein paar Monate. Moody's erwartet potenziell schon im Herbst die nächste Runde.

Der Schuldendeckel hatte ein hehres Ziel, nämlich ungefähr im Stile der deutschen Schuldenbremse: fiskalische Disziplin herstellen. Denn eine Regierung, welche nicht ohne Weiteres Geld herumwerfen kann, wird zweimal darüber nachdenken, wofür sie es verwendet oder ob sie nicht höhere Steuern benötigt. Er ist allerdings weitaus disruptiver als die Schuldenbremse und hat sein Ziel nachweislich verfehlt: Statt die Fiskalpolitik zu stabilisieren, destabilisiert er sie und schafft regelmäßig hohe Unsicherheit.

Vielleicht ist es also an der Zeit, den Schuldendeckel vollständig abzuschaffen. Dafür plädieren seit Jahren zahlreiche Beobachter, zugegebenermaßen mehrheitlich auf der linken Seite, doch auch Technokraten wie Janet Yellen. Geschehen ist aber nichts und eine Lösung für den akuten Streit wäre ein langsamer legislativer Prozess ohnehin nicht mehr. Abgesehen davon, dass die Republikaner-Mehrheit im Unterhaus wohl kaum an Bord wäre.

Impeachment für den Schuldendeckel

Also bleiben exotischere Lösungen. US-Präsident Biden könnte den Schuldendeckel kurzerhand für verfassungsfeindlich erklären, indem er auf den 14. Zusatzartikel der US-Verfassung verweist, welcher besagt, dass die "Gültigkeit der Staatsschulden der Vereinigten Staaten [...] nicht in Frage gestellt werden" dürfe. Das fordern erneut vor allem linke Beobachter, darunter die demokratischen Senatoren Bernie Sanders und Elizabeth Warren, doch auch Moody's nennt Zusatzartikel 14 "die brauchbarste Option" im Falle eines Scheiterns der Verhandlungen. Der Streit wäre damit noch nicht zu Ende, sondern würde zur Verfassungskrise eskalieren. Der Supreme Court, das Oberste Gericht, würde sich damit befassen müssen, ob Präsident Biden recht hätte. Während Moody's eine Befürwortung für wahrscheinlich hält, befürchtet der New York Times-Journalist Ezra Klein mit Verweis auf Rechtsmeinungen konservativer Juristen eine Zurückweisung. In jedem Fall würden die US-Wirtschaft und die globalen Finanzmärkte mit Sorge den Gerichtsentscheid abwarten, welcher erst nach einigen Monaten erfolgen würde. Bis dahin befänden sich die USA in der "Schrödingerschen Insolvenz": Vielleicht bankrott, vielleicht nicht bankrott; das weiß man erst, wenn man in den Supreme Court schaut.

Gut zu wissen: Zusatzartikel 14a wurde im US-Bürgerkrieg eingeführt und diente der Regierung dazu, nicht für Schulden der Konföderierten Staaten haftbar gemacht zu werden.

Die wertvollste Münze der Geschichte

Die zweite und zugegebenermaßen exotischere Lösung wäre eine "Billionen-Dollar-Münze". Dafür würde die Notenbank Federal Reserve (Fed) eine Münze im Wert von einer Billion US-Dollar (oder einem beliebigen anderen Wert) prägen und an das Finanzministerium geben, damit dieses seine Verbindlichkeiten bedient. Sorgen vor Inflation sind hier wohl unbegründet, da es sich nur um einen rechtlichen Trick handelt, doch seine Legalität ist durchaus fragwürdig und würde vor Gericht angefochten werden. Dazu würde dieses Manöver die Fed in den Streit hineinziehen und Fragen über ihre Unabhängigkeit aufwerfen. Für die Märkte würde das womöglich mehr statt weniger Kopfschmerzen bedeuten, da sie nicht wissen, wie lange der Partytrick hält.

Weder Zusatzartikel 14 noch die Billionen-Dollar-Münze sind damit sonderlich praktikable oder zuverlässige Lösungen. Was also bleibt, ist die langweilige Verhandlungslösung. Höchstwahrscheinlich wird der jetzige Streit mittels ihr beendet. Zu riskant ist es für alle Seiten, die USA in den default, also Staatsbankrott, zu manövrieren; schwer zu sagen, welche Partei dafür von der Öffentlichkeit stärker in Haftung genommen werden würde. Jüngst verlautbarten sie über die Medien, einer Lösung zumindest näherzukommen. Kommt es zu einem Bankrott, ist es aussichtsreich, dass dieser nur kurz verläuft. Die Verwerfungen an den Märkten dürften Kongress und Weißes Haus zu einer raschen Lösung zwingen. Doch keine Sorge: Schon ein paar Monate später könnte es wieder los gehen, denn vielleicht muss dann wieder der Deckel angehoben werden.