Korruption: Der zweite Krieg in der Ukraine.

Korruption: Der zweite Krieg in der Ukraine

Ausgerechnet die russische Invasion gibt dem Kampf gegen Korruption in der Ukraine Auftrieb. Eine Bestandsaufnahme.

Korruption in der Ukraine | Licht am Ende des Tunnels
(10 Minuten Lesezeit)

Blitzzusammenfassung_(in 30 Sekunden)

  • Die Ukraine ist mit Ausnahme Russlands der korrupteste Staat Europas.
  • Tatsächlich herrscht im Land seit langem eine Kultur der Korruption, seit den 1990ern vor allem (doch nicht ausschließlich) in Form einflussreicher Oligarchen.
  • Alle Präsidenten und Regierungen gelobten den Kampf gegen die Korruption, doch längste Zeit passierte wenig.
  • Ab 2014 begann das Land, echte Fortschritte zu machen. Hauptgrund ist ein neues Quartett aus Anti-Korruptionsbehörden namens NABU, SAPO, HACC und NAPC.
  • Zudem half die “Sandwich-Strategie” aus parallelem Druck von Zivilgesellschaft und internationalen Geldgebern.
  • Die russische Invasion scheint dem Kampf gegen die Korruption Auftrieb zu verleihen, nicht zuletzt, weil die Oligarchen geschwächt sind und es an den Forderungen des Westens kein Vorbeikommen gibt. Die Zelensky-Regierung hat eine Reihe wichtiger Maßnahmen durchgedrückt.
  • Gleichzeitig bleiben Risiken und passieren Rückschritte. Die Korruptionsbekämpfung läuft unter dem Motto “Zwei Schritte vorwärts, ein Schritt rückwärts” – immerhin.

Korruption in der Ukraine_

Während russische Raketen im Hintergrund niedergehen, brechen Sicherheitskräfte eine Tür zu einem Nobelapartment in Kiew auf und führen eine Person ab. Es handelt sich nicht etwa um einen prorussischen Kollaborateur, sondern um einen einfachen Bankmanager. Das Verbrechen ist nicht, Informationen über ukrainische Truppenbewegungen weitergegeben zu haben, sondern Geld von Ukrainern gestohlen zu haben. Es ist der Kampf an der inneren Front; jener gegen Korruption.

Ein nationales Hobby

Vor der russischen Invasion war die Ukraine vielen Beobachtern in erster Linie für ihre grassierende Korruption bekannt. Im Corruption Perceptions Index der Antikorruption-NGO Transparency International ist die Ukraine traditionell das letztplatzierte Land in Europa, wenn auch seit 2016 immerhin vor Russland. Global belegte sie in dem Index, in welchem Geschäftsleute und Analysten die Korruption im öffentlichen Sektor einschätzen, meist einen Rang rund um 130 von 180, mit einem Tiefpunkt von 152 im Jahr 2011, als es korrupter als Nigeria und nur knapp vor Simbabwe herauskam. Seit 2014 hat das Land gewisse Fortschritte verbucht und kletterte zeitweise auf ungefähr Rang 120, zwischen Gabun, Sambia und Mexiko.

Wie äußert sich die Korruption? Da wäre, dass öffentliche Dienstleistungen mitunter nur durch Bestechungen zu erhalten sind. 2016 berichteten 38 Prozent der Menschen, in den vergangenen zwölf Monaten Bestechungen geleistet zu haben. Bestechungen waren gerade früher in vielen Branchen gang und gäbe, sei es bei der Fahrzeuginspektion, in der höheren Bildung, in der Polizeiarbeit oder im Gesundheitsbereich. Noch stärker als Alltagskorruption ist die politische Korruption, wo Wahlbetrug, Einflussnahme durch Oligarchen und persönliche Bereicherung von Abgeordneten sowie Regierungsmitgliedern wiederkehrende Probleme darstellen. Es sorgte kaum für Überraschung, als 2012 der damalige Sicherheitschef des Landes mit einer rund 35.000 USD teuren Schweizer Luxusuhr fotografiert wurde, welche seinem Jahresgehalt entsprach. Und auch das Justizsystem gilt als ausgehöhlt und kompromittiert, wahlweise durch Politik, Oligarchen oder Russland beeinflusst.

Korruptionstradition

Das Land verdankt seine Lage einigen exzellenten historischen Pfadabhängigkeiten. In der Sowjetunion existierte eine Kultur der Korruption, rund um Firmen, welche den hilflosen zentralen Wirtschaftsplan der Gosplan-Behörde durch private Verhandlungen umgingen; rund um eine Bevölkerung, welche verstand, dass sie sich bei den meisten Belangen nicht auf offizielle Stellen und Prozesse verlassen konnte und Dinge stattdessen privat oder auf dem Schwarzmarkt regelte; sowie rund um eine politische Führerschaft, also Nomenklatura, für welche Korruption eine selbstverständliche Machtbeschaffungs- und Erhaltungsmaßnahme darstellte. 

Nach dem Ende der Sowjetunion profitierten das Baltikum und die sowjetischen Einflusszonen in Mitteleuropa von einer raschen Annäherung an den Westen, welche Korruptionsbekämpfung vereinfachte, die Ukraine jedoch nicht. Ähnlich wie Russland erlebte sie Chaosjahre und eine radikale Turboliberalisierung, in welcher ambitionierte Geschäftsleute – die heutigen Oligarchen – auf eine korrupte, aber demokratisch gewählte politische Führung trafen. Sie wussten die Fliehkräfte einer im Umbruch befindlichen Wirtschaft für sich zu nutzen, in welcher Regeln oft noch gar nicht existierten oder von besagter Kultur der Korruption ausgehöhlt wurden. Was in Russland die Jeltzin-Ära war, waren in der Ukraine die ersten zwei Präsidenten Leonid Krawtschuk und Leonid Kutschma. Das Vermögen der 50 reichsten ukrainischen Oligarchen machte 2008 etwa 85 Prozent des BIPs aus, gegenüber 35 Prozent in Russland. Bis 2015 war der Wert deutlich zusammengeschrumpft, doch betrug für die Top 100 noch immer 27 Prozent des BIP. In geheimer interner Korrespondenz bezeichneten US-Diplomaten die Ukraine unter Kutschma und Nachfolger Wiktor Juschtschenko als “Kleptokratie”. 

Post-2014

Wie schon der Transparency-Korruptionsindex zeigt, hat sich die Lage in der Ukraine seit der “Revolution der Würde”, bei welcher 2014 die prorussische Janukowitsch-Regierung vertrieben wurde, etwas verbessert, doch blieb insgesamt prekär. Petro Poroschenko, welcher auf Janukowitsch folgte, war ein Oligarch; ihm wurde mehrfach Korruption vorgeworfen, 2022 fror ein Gericht seine Vermögenswerte ein. Auch sein Nachfolger Wolodymyr Zelensky, welchem Beobachter tatsächlichen Reformwillen attestieren, sorgte ab 2019 mit seinen Verbindungen zum Oligarchen Igor Kolomoisky für hochgezogene Augenbrauen, denn die beiden arbeiteten seit 2012 eng miteinander. Zelensky versprach öffentlich Neutralität, doch eine Reihe juristischer Erfolge für Kolomoisky und Zelenskys Zögerlichkeit bei einem Gesetz, welches die Bankbesitzungen des Oligarchen gefährdete und im Volksmund “Anti-Kolomoisky-Gesetz” hieß, verärgerten zivilgesellschaftliche Beobachter und den Internationalen Währungsfonds (IWF). Dazu kamen umstrittene Personalbesetzungen in wichtigen Behörden und allermindestens unschöne Berichte über verschleierte Konten des Präsidenten im Zuge der “Pandora Papers“.
 

Licht am Ende des Tunnels_

NABU-Einheiten. Quelle: Unian

So wichtig wie nie

Die Korruption in der Ukraine ist ein Ärgernis für die Bevölkerung, destabilisiert die Politik und kostet die Wirtschaft jährlich Milliarden – doch seit dem Ukrainekrieg hat sie noch eine weitere problematische Dimension erhalten. Kiews Annäherung an den Westen, mit dem angestrebten EU-Beitritt als Magnus Opus, wird von der Reputation und Realität des Landes als Korruptionshort überschattet. Das ist politisch und finanziell hochrelevant, denn die korruptionsbedingte Ineffizienz machen EU und USA bei jedem Dollar und jeder Waffe etwas skeptischer, zu liefern. Beim zukünftigen Wiederaufbau des Landes werden gar Hunderte Milliarden von Dollar in das Land fließen müssen, teilweise durch Privatinvestoren, welche allergisch auf Unberechenbarkeit reagieren. Sowohl Washington als auch Brüssel wirken deswegen auf Kiew ein, den Kampf gegen Korruption zu intensiveren. “Unsere Unterstützung wird verknüpft sein mit sektoralen und institutionellen Reformen”, so EU-Kommissionsvize Valdis Dombrovskis im November mit Bezug auf Finanzhilfen für 2023, “besonders solchen, die den Kampf gegen Betrug und Korruption betreffen und die Rechtsstaatlichkeit stärken.” Während also zeitgleich die Raketen fallen, macht sich die Ukraine an die Arbeit, ihrer Krankheit beizukommen. Und es sieht tatsächlich so aus, als ob das eine neue Qualität gegenüber den Vorjahren annimmt.

NABU und SAPO


Im Kern stehen das Nationale Antikorruptionsbüro (NABU), welches 2015 auf Drängen des IWF eingerichtet worden war und eine nutzlose Vorgängerbehörde ersetzte, sowie die zeitgleich geschaffene Spezialisierte Antikorruption-Staatsanwaltschaft (SAPO). Gemeinsam ermitteln die beiden Behörden zu Korruptionsfällen. In den vergangenen Monaten erließen sie beispielsweise einen Haftbefehl gegen einen früheren Zentralbankchef, weil er 5,5 Millionen USD gestohlen haben soll und ermittelten gegen einen ehemaligen Chef der Steuerbehörde, welcher 20 Millionen USD an Bestechungsgeldern angenommen habe. Sie belebten außerdem mehrere Jahre alte Fälle wieder, welche bereits auf das “So läuft das nun einmal”-Abstellgleis gestellt zu sein schienen: Ein Fall, in welchem öffentliche Stellen Stromkunden insgesamt eine Milliarde USD geklaut hätten; ein anderer, in welchem von einem staatlichen Ölkonzern 350 Millionen USD entwendet worden seien. 

NABU und SAPO berichten im Grunde täglich von neuen Fällen, frei einsehbar auf den Websites. So beispielsweise am 23. Dezember 2022, als acht Personen einer Privatbank rund 3 Millionen USD an Schaden zugefügt hätten. Wer mag, erfährt, dass es um einen früheren Abgeordneten ging und wie genau die Konspirateure vorgingen; Querverweise auf andere Korruptionsermittlungen (manche Verdächtige seien Serientäter) werden ebenfalls geboten. Jeder Artikel ist auch auf Englisch verfügbar, denn das internationale Publikum wird bedacht. Auf der Hauptseite werden übrigens prominent Statistiken zum ersten Halbjahr 2022 geboten: 859 Fälle unter Ermittlung, 357 Verdachtsmeldungen, 731 Verdächtige, 380 Anzeigen und 87 Verurteilungen. Prominenter ist lediglich die Telefonnummer, auf welcher sich Bürger bei Korruptionsverdacht direkt melden können.

Es geht darum, Transparenz und Betriebsamkeit zu präsentieren, doch das ist nicht nur reiner Schein. “Jede Woche gibt es einen oder zwei große Entwicklungen, dazu sieben oder acht kleinere, die ebenfalls wichtig sind”, so der Rechtsexperte Wadim Walko zu Reuters. Auch andere Experten, darunter Transparency International und die renommierte lokale NGO Anticorruption Action Centre (Antac), loben, dass Kiew seine Aktivitäten gegen die Korruption seit Invasionsbeginn ausgeweitet hat, auch wenn sie dazu mahnen, erst die Resultate abzuwarten. Man könnte es einen Parallelkrieg nennen, welchen die Ukraine führt. Damit würde man sich nah an der Rhetorik aus Kiew bewegen. Der NABU-Bericht zum ersten Halbjahr 2022 heißt nicht umsonst: “An zwei Fronten”.

Gut zu wissen: Die dritte Institution im Antikorruptionsquartett ist das Antikorruptionsgericht (HACC), welches die Fälle von NABU und SAPO verhandelt; die vierte die Nationale Korruptionspräventionsbehörde (NAPC), welche durch Regeln oder Gesetzesvorschläge versucht, Korruption gar nicht erst aufkommen zu lassen. Die Beamten werden mit umgerechnet 2.500 USD im Monat gut bezahlt: Das Durchschnittsgehalt in der Ukraine beträgt etwa 400 USD.

Wandel in den Institutionen

Wichtig dabei ist, dass nicht einfach nur viele Fälle aufgenommen oder aufgerollt werden, sondern sich auch institutionell etwas geändert zu haben scheint. Im Sommer drückte Präsident Zelensky die Ernennung von Oleksandr Klymenko zum Chef von SAPO durch (nicht zu verwechseln mit dem prorussischen Abgeordneten Oleksandr Klymenko, welcher 2014 nach Russland floh und unter Korruptionsverdacht steht). Der Ermittler, berühmt für Verfahren gegen Top-Offizielle in Zelenskys Regierung, war bereits 2021 als Kandidat qualifiziert worden, doch die fünf Parlamentarier im zehnköpfigen Entscheidungsgremium blockierten seine Ernennung und beließen SAPO damit fast zwei Jahre lang in einem Vakuum, welches heimische und internationale Beobachter scharf kritisierten. Seitdem agiert SAPO weitaus selbstbewusster und aktiver.

Im Dezember löste das Parlament zudem das Regionale Verwaltungsgericht Kiew auf, welches als korruptestes Gericht des Landes galt und dessen Auflösung Zelensky bereits im April 2021 als Priorität in das Parlament gebracht hatte. Das Gericht, in dessen Kompetenz die Stadt Kiew und sämtliche Regierungsinstitutionen fielen, unterminierte regelmäßig die Arbeit von Antikorruptionsbehörden, versuchte, auf andere Gerichte Einfluss zu nehmen und nahm mutmaßlich Bestechungsgelder an. Aus der Zivilgesellschaft kamen seit Jahren Aufrufe, die Institution grundlegend zu reformieren. Sanktionen der USA im Dezember gegen den Obersten Richter, Pawlo Wowk, brachten das Fass zum Überlaufen und das Parlament handelte endlich. Das Kiewer Gericht hatte übrigens auch dazu beigetragen, Klymenkos Ernennung bei SAPO zu verlangsamen.

Der Krieg als Antrieb

Die Fortschritte seit Kriegsbeginn sind nicht zufällig, denn die Invasion verleiht der Korruptionsbekämpfung aus zwei Gründen Auftrieb. Erstens, weil sie die innenpolitische Lage in der Ukraine umgewirbelt hat. Der Einfluss der Oligarchen ist gesunken, sowohl, weil ihr Vermögen in Folge des Krieges unmittelbar geschrumpft ist, als auch weil ihr Raum zum politischen Manövrieren gesunken ist: Zu beliebt ist Präsident Zelensky, zu einheitlich stehen die ukrainische Bevölkerung und Politik hinter der Kriegsregierung. Diese kann damit viel selbstbewusster Maßnahmen durchdrücken, bei welchen Oligarchen früher mehr gegengehalten hätten. Zweitens, weil internationale Beobachter heute viel mehr Einfluss ausüben können, da Kiew wie noch nie zuvor auf Brüssel und Washington angewiesen ist. Diese knüpfen die meisten ihrer Hilfen inzwischen an nachweisliche Reformschritte, womit der Druck auf Regierung, Parlament und Oligarchen wächst.  

Doch schon vor dem Ausbruch des Krieges gab es nennenswerte Erfolge. Es gelang den Anti-Korruptionskämpfern, das umstrittene Verfassungsgericht sauberer zu machen. Das Gericht hatte 2020 einen frühen Erfolg der Post-2014-Ära entschärft, nämlich ein elektronisches Register für die Vermögenswerte von Politikern, welches Hinweise auf Korruption bot. Plötzlich hatte die Öffentlichkeit keinen Zugriff mehr auf das Register und Falschaussagen waren nicht mehr strafbar, was es im Grunde nutzlos machte – ein schwerer Rückschlg für den Kampf gegen Korruption. Zudem schränkten die Richter die Behörden NABU und NACP ein. Es brach eine Staatskrise aus; mehrere Verfassungsrichter boykottierten die Institution und die Regierung begann, unterstützt von NGOs, das Gericht umzubauen. Der Oberste Richter Oleksandr Tupitsky floh zwischenzeitlich nach Österreich, von wo er demnächst ausgeliefert werden soll.

Im November 2021 verabschiedete die Zelensky-Regierung zudem ein “Deoligarchisierungsgesetz”. Dieses definiert, was ein Oligarch genau ist und stellt auf dieser Basis ein Register auf. Personen auf diesem Register dürfen keine politischen Parteien finanzieren oder an bestimmten Privatisierungen teilnehmen und unterliegen zudem schärferen Berichtspflichten. 

Ein weiterer Faktor, der Grund zur Hoffnung bietet, – gerade im Vergleich zum benachbarten Russland – ist die Stärke der Zivilgesellschaft. Die Bevölkerung ist hochsensitiv für die Korruptionsproblematik und die relativ freien Medien sowie zahlreichen NGOs, darunter Antac, verfolgen die Antikorruptionsbemühungen genau. 2016 schufen unabhängige Akteure beispielsweise die Online-Datenbank ProZorro, in welcher sämtliche Staatsverträge für Journalisten und Freiwillige einsehbar und auf Anomalien durchleuchtbar sind. Da dadurch günstigere (da effiziente) Verträge zustandekommen, hat der Staat schätzungsweise ein Zehntel seines jährlichen Einkaufsbudgets gespart. Der Doppelmix aus zivilgesellschaftlichem und internationalem Druck ist ein potenter Mix, welcher zu den jüngsten Erfolgen maßgeblich beigetragen hat.

Zwei Schritte vorwärts, ein Schritt rückwärts

Nicht alles läuft gut. Eine jüngste Reform des Verfassungsgerichts bedeutet beispielsweise, dass die drei unabhängigen Mitglieder eines Gremiums zur Ernennung von Richtern auf die Stimmen der drei Regierungsmitglieder angewiesen sind – und ihre Vorschläge sowieso nicht bindend sind. Internationale und heimische Beobachter kritisieren; die EU ruft Kiew gar dazu auf, die Reform abzuändern. Und auch dort, wo die Entwicklung bereits lobenswert verläuft, bleiben Fallen: Die Organisation NABU wartet noch immer auf einen neuen Chef. Bei der “Säuberung” des Verfassungsgerichts schlug Zelensky zeitweise eine kontroverse, verfassungswidrige Auflösung per Parlamentsbeschluss vor. Das “Deoligarchisierungsgesetz” muss noch beweisen, dass es nicht einfach nur zur Ausschaltung nicht genehmer Oligarchen dient, wie es Kritiker der Regierung monierten, sondern unparteiisch angewandt wird. Und während der Krieg dem Kampf gegen die Korruption Auftrieb verleiht, schafft er auch Chaos und ad-hoc-Strukturen, in welchen neue Korruption gedeihen kann.

Politico fasst die ukrainischen Antikorruptionsmaßnahmen als “zwei Schritte vorwärts, ein Schritt rückwärts” zusammen. Das ist immer noch schneller als es vor einigen Jahren der Fall war. Im März wird die EU einen Report vorlegen, wie sich der ukrainische Fortschritt verhält. Er könnte optimistischer klingen, als man es gewohnt ist. 

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