Whatever it takes, Vol. 2 – whathappened

Whatever it takes, Vol. 2

Italiens Dauerkrise ist systemischer Natur – politisch, bürokratisch, wirtschaftlich. Kann es einen Ausweg finden?

Blitzzusammenfassung_ (in 30 Sekunden)

  • Italiens 66. Regierung in 75 Jahren ist gescheitert. Eine Technokratenregierung um Mario Draghi übernimmt.
  • Der Ökonom ist der Inbegriff des Experten: Er händelte als EZB-Chef bereits die Eurokrise. Nun startet er mit viel politischem Kapital.
  • Italiens Regierungsverschleiß hängt damit zusammen, dass das Politsystem darauf abzielt, die Macht der Exekutive zu beschränken. Regierungen müssen einen hohen Grad an parlamentarischem Vertrauen bewahren.
  • Eine große Rolle spielt, dass beide Kammern des Parlaments gleichermaßen mächtig sind und eine Regierung leicht kippen können.
  • Wirtschaftlich wird Italien vor allem von BürokratieJustizsystemBildungssystem und Steuersystem zurückgehalten.
  • Weitere Hürden sind die Wirtschaftsstruktur rund um kleine FamilienunternehmenInvestitionsbarrierenanfällige Banken und eine hohe Staatsverschuldung.
  • Draghis neue Regierung könnte Italiens beste Chance auf Strukturreformen sein. Dabei werden die Unterstützung der EU und ein vorteilhaftes Zinsumfeld helfen.

Fiducia_

Unter “Super Mario“ Draghi trat Mitte Februar mal wieder eine neue italienische Regierung an. Es ist Italiens 67. Kabinett seit Ende des Zweiten Weltkrieges – im Schnitt hält eine Regierung rund 14 Monate. Draghi ist kein Politiker. Stattdessen steht er einer Expertenregierung mit breiter Mehrheit vor, denn Italien steckt in der tiefsten Krise seit dem Wiederaufbau in den 40ern und 50ern. Viele hoffen, dass Draghi die verwirrte Politik der letzten Jahre und damit Italiens Dauerkrise beenden kann.

Die Unbeständigkeit italienischer Regierungen lässt sich auf die Verfassung 1948 und die Erfahrungen der italienischen Geschichte des frühen 20. Jahrhunderts zurückführen. Die verfassungsgebende Versammlung bestand aus einer breiten Koalition ideologisch weit auseinander liegender Parteien, die einzig durch ihren gemeinsamen, mehr oder weniger energischen Widerstand gegen den Faschismus Mussolinis vereint waren. Trotz der teils erheblichen Streitigkeiten zwischen Liberalen, Kommunisten, Sozialisten und Katholiken war das Ergebnis der Versammlung bemerkenswert produktiv und klar in seiner allgemeinen Stoßrichtung: Eine erneute Machtübernahme antidemokratischer Kräfte zu verhindern.

Gut zu wissen: Der italienische Verfassungsforscher Costantino Mortati sieht die Verfassung als Teil einer Gruppe von „aus dem Widerstand geborenen Verfassungen“, worunter auch das deutsche Grundgesetz und die spanische Verfassung aus den 1970ern fällt. Aus der Lehre des Faschismus würden diese Verfassungen hohen Wert auf Machtteilung und einen wehrhaften Rechtsstaat (Stato di diritto) legen. 

Die Verfassung diktiert eine im Vergleich mit anderen Staaten relativ schwache Position der exekutiven Regierung und stärkt dafür das Parlament, unabhängige Gerichte und plebiszitäre Elemente erheblich. Sie bietet außerdem die Grundlage für die bis heute voranschreitende Dezentralisierung und Stärkung regionaler Autonomie im Land. Das zentrale demokratische Organ im Staat ist nicht etwa die Regierung, sondern das Parlament als direkter Vertreter des Volkes und seiner Interessen.

Damit auch regionale Interessen nicht zu kurz kommen, hat Italien ein Zweikammersystem in dem das Parlament aus Abgeordnetenkammer und Senat besteht. Abgeordnete werden, wie in Deutschland auch, aus nationalen Parteilisten gewählt. Anders als der deutsche Bundesrat wird aber auch der Senat direkt gewählt, allerdings auf regionaler Basis. 

Italiens Zweikammerparlament ist in Europa einzigartig, weil es fast perfekt symmetrisch ist: Beide Kammern haben dieselben Rechte und Legislativkräfte. Damit hat Italien also praktisch zwei Parlamente. Das heißt auch, dass jede Regierung zu jeder Zeit zwei Mehrheiten aus zwei theoretisch unabhängigen Koalitionen braucht und zweimal parlamentarisches Vertrauen erringen muss, das von beiden Kammern separat entzogen werden kann. Häufig haben Regierungen zwar eine starke Mehrheit im Abgeordnetenhaus, aber eine schwache oder gar keine im Senat. Zuletzt stolperte Ex-Ministerpräsident Giuseppe Conte über diese Dichotomie – seine Koalition hatte zwar eine Mehrheit im Abgeordnetenhaus, aber nicht im Senat.

Damit wird der Senat immer wieder zum existenzbedrohenden Hindernis für regierende Koalitionen, vor allem wenn regionale Interessen mit denen der Zentralregierung kollidieren. Da Verfassungsänderungen aber nur per schwierigem Volksentscheid beschlossen werden können, scheiterten bisher alle Versuche verschiedener Regierungen, den Senat zu reformieren. Zuletzt wurde eine Reform per Referendum im Dezember 2016 abgelehnt, was den Rücktritt der damaligen Regierung um Ministerpräsident Renzi zur Folge hatte. Ein fast identisches Vorhaben wurde bereits 2006 von der dritten Regierung Berlusconi angestrengt. Auch damals lehnte die Bevölkerung die Reformen ab.

Der Grund für die Schnelllebigkeit italienischer Regierungen liegt damit hauptsächlich in der Stärke des Zweikammersystems. Beide Kammern können ein Misstrauensvotum gegen die Regierung anstrengen, solange lediglich ein Zehntel der Kammermitglieder den Antrag unterstützt. Bei 321 Senatoren sind das im Senat nur 33 Stimmen, die alle größeren Parteien ohne Probleme aufbringen können. Zwar werden längst nicht alle Misstrauensvoten auch mehrheitlich angenommen, doch oftmals reicht selbst ein “zu knappes” Ergebnis zugunsten der Regierung, um diese zum eigenmächtigen Rücktritt zu bewegen. Auch Renzis Rücktritt 2016 war Folge einer solchen Abstimmungsniederlage. In Italien ist “Vertrauen” nämlich nicht nur ein politischer Begriff, sondern eine fundamentale Ressource, die zur Machtausübung unerlässlich ist.

Geplante Obsoleszenz

Die “Vertrauensbeziehung” (rapporto di fiducia) zwischen der Regierung als Hauptträger der Exekutivgewalt im Staat auf der einen Seite und dem Parlament auf der anderen ist in der Italienischen Politik von zentraler Bedeutung. Sie hat sogar Verfassungsrang: Artikel 94 der Verfassung von 1948 besagt weiträumig, dass “die Regierung […] das Vertrauen beider Kammern haben” muss. Dieser Passus ist so wichtig, dass Vertrauen in die Regierung selbst zum Staatsorgan wird. Der Artikel betont zur Sicherheit explizit selbst, dass ein Parlamentsbeschluss gegen einen beliebigen Vorschlag der Regierung diese nicht automatisch zum Rücktritt verpflichtet – denn andernfalls ließe Artikel 94 gar solch ein Verständnis durchaus zu.

Gut zu wissen: Die relevante Passage in Artikel 94 lautet „Il voto contrario di una o d’entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni.“, übersetzt: „Ein Votum gegen einen Vorschlag der Regierung durch eine oder beide Kammern des Parlaments bedeutet nicht, dass man zum Rücktritt verpflichtet ist“. Die Verfassung beschwichtigt die Regierung, dass nicht jeder gescheiterte Gesetzesvorschlag gleich ein Rücktrittsgrund sei.

In den meisten europäischen Ländern wird diese demokratische Legitimierung der Regierung fast ausschließlich durch regelmäßige Wahlen im Abstand von mehreren Jahren etabliert. Dazwischen wird sie, außer in seltenen Extremsituationen, als erwiesen angenommen. In Italien hingegen ist der Verfassungsstatus des rapporto di fiducia so wichtig, dass das Vertrauen in die Regierung fast ständig überprüft, legitimiert und im Zweifelsfall neu etabliert werden muss. So ist es zum Beispiel gang und gäbe, dass die Regierung eine Vertrauensbekundung zur Abstimmung an Gesetzesvorschläge anhängt, die in den Parlamentskammern gelesen werden. Je kontroverser oder einschneidender die Maßnahmen der Regierung, desto wichtiger scheint das Einholen tagesgenauer demokratischer Legitimität in Form von Parlamentsvertrauen. Das führt allerdings dazu, dass verlorene Abstimmungen beeindruckend oft zu Rücktritten der Regierung führen, obwohl die Verfassung genau das explizit zu unterbinden versucht.

Das geschah zuletzt auch mit der Regierung Conte. Nachdem Ex-Ministerpräsident Matteo Renzi mit seiner liberalen Partei Italia Viva, die lediglich rund 4,5% der Abgeordneten und 5,3% der Senatoren stellt, die Regierungskoalition verließ, gewann Contes Regierung zunächst ein Misstrauensvotum in der Abgeordnetenkammer mit solider Mehrheit. Auch ein Misstrauensvotum im Senat gewann die Regierung, allerdings nur mit einfacher Mehrheit, was Conte offensichtlich nicht genug Vertrauen war. Seine Regierung trat trotz zwei gewonnener Abstimmungen zurück.

Das italienische System hat also eine gewisse “eingebaute” Instabilität. Grundsätzlich ist das auch so gewollt, um eine Konzentration politischer Macht wie unter den Faschisten vor dem Zweiten Weltkrieg zu verhindern. Wenn aber besonders in Krisenzeiten zusätzliche Instabilität von außen dazukommt, zeigt solch ein System Schwächen. Einerseits greifen gerade in Krisenzeiten die Diktatoren an die Macht – sei es Mussolini oder sein erklärtes Vorbild Caesar, – andererseits ist gerade dann energisches Handeln vonnöten. Um mit solchen Krisenmomenten umzugehen, gibt es in Italien einen besonderen Mechanismus: die “Technische Regierung” (governo tecnico).

Gut zu wissen: Die Regierung in Italien wird durch den Ministerialrat (Consiglio dei Ministri, CdM) gebildet. Der Ratspräsident ist der Ministerpräsident und damit Regierungschef des Landes. Die Institution stammt noch aus dem Königreich Sardinien von 1848, dessen Verfassung vom 1861 gegründeten Königreich Italien übernommen wurde.

Tecnocrazia_

Der Kabinettssaal des Consiglio dei Ministri im Palazzo Chigi in Rom. Quelle: Governo Italiano

Anders als in vielen Ländern müssen Regierungsmitglieder in Italien nicht auch Mitglieder des Parlaments sein. Berufungen “externer” Experten gab es in der Nachkriegsgeschichte daher schon oft. Der Begriff einer technischen oder technokratischen Regierung bezeichnet allerdings ein Kabinett, das ausschließlich oder hauptsächlich aus politikfernen Experten besteht und in dem auch der Ministerpräsident kein klassischer Politiker ist.

1993 wurde mit dem Direktor der Banca d’Italia Carlo Azeglio Ciampi zum ersten Mal in über 100 Jahren kein Politiker Regierungschef, sondern ein ziviler Experte. Trotzdem bestand sein Kabinett, die fünfzigste Regierung Italiens seit 1946 (welche bereits nach knapp einem Jahr auseinanderbrach), hauptsächlich aus Vertretern politischer Parteien. Die Regierung Dini von 1995 bis 1996 war die erste “echte” Technokratenregierung: Sie bestand ausschließlich aus weitgehend politisch neutralen Technokraten.

Mit Dini zeichnete sich der Idealtypus solcher Regierungen ab: Bestehend aus politikfernen Fachleuten sind sie explizit ideologielos und daher idealerweise von einer breiten Mehrheit der Parlamentsfraktionen unterstützt. Seit den 90ern gab es in Italien drei vollwertige oder teilweise Technokratenregierungen, zuletzt die von Mario Monti 2011. Draghis neuernannte Regierung wird die vierte sein.

Technische Regierungen werden mit breitem Konsens dann eingesetzt, wenn eine Regierungsbildung aufgrund von Krisenereignissen zwar notwendig, aber politisch unmöglich ist. Die Regierungen Ciampi und Dini in den 90ern stellten sich den Herausforderungen der europäischen Einigung und der neuen Weltordnung ohne UdSSR, während das etablierte Parteiensystem komplett zusammengebrochen war und in der Neuordnung steckte. Montis Regierung hingegen war ein Antwortversuch auf die Finanzkrise 2008/9, die Italien besonders hart traf.

Die Attraktivität von Montis Berufung basierte nicht nur auf seiner Expertise als Ökonomieprofessor an der Wirtschaftsuniversität Bocconi, sondern vor allem auch darauf, dass sein Kabinett nicht gewählt war. 2011 steckte Italien tief in der Krise, sogar von Staatsinsolvenz war die Rede. Die Bonitätsbewertung der Italienischen Staatsschulden war soeben gesenkt worden und eine noch unter Berlusconi eingebrachte Haushaltsreform war an der Abgeordnetenkammer gescheitert. Fast alle Parteien waren sich bewusst, dass radikale Reformen zwingend notwendig waren. Die Berufung Montis schirmte sie von der Verantwortung für diese extrem unpopulären Maßnahmen ab. In der Tat waltete Monti über der einschneidendsten Sparpolitik der Italienischen Geschichte. Seine Politik war zuhause umstritten und erlangte, gerade weil die EU-Gremien vor Sorge um die Stabilität des Euroraums die Ablösung Berlusconis durch Monti angestrengt hatten, den Ruf einer von Europa oktroyierten Austerität.

Wohl auch durch Montis Maßnahmen verbesserte sich die Lage Italiens leicht und die nachfolgenden Regierungen Matteo Renzis und Paolo Gentilonis genossen relative Stabilität. Trotzdem vergaßen viele Italiener die Rolle der EU hinter den Sparmaßnahmen nicht. Die Wahl 2018 geriet zum Meisterstreich der euroskeptischen Populisten. Seitdem saß der unabhängige Kompromisskandidat Giuseppe Conte einer Periode der Instabilität und Handlungsunfähigkeit vor. Er musste die oftmals kollidierenden Interessen der Parteien M5S und Lega (damals Lega Nord) zusammenbringen und die komplizierte Parlamentsarithmetik navigieren. 2019 wehrte er eine Art „demokratischen Putschversuch“ durch Vizekanzler und Lega-Chef Matteo Salvini ab. Verschärft wurde die Lage durch die Covid-Pandemie 2020. Neben rund 80.000 Toten verursachte sie auch die schlimmste Wirtschaftskrise der Nachkriegsgeschichte.

Contes Regierung kam verhältnismäßig stabil durch die ersten zehn Monate der Pandemie; der einstige Kompromisspremier stieg sogar zu einem der beliebtesten Politiker des Landes auf. Das Ende brachte nicht die spektakuläre Pandemie, sondern ein fast schon langweiliger Haushaltsstreit: Contes Junior-Koalitionspartner Italia Viva, angeführt von Renzi, kritisierte Contes Pläne für den Umgang mit Geldern aus dem Hilfsfonds der EU. Also entzog Italia Viva dem Premier die Unterstützung und die Koalition geriet ins Wanken. Mit seinem Rücktritt wollte Conte die Karten neu mischen und anschließend eine neue, stabilere Koalition leiten. Stattdessen einigten sich alle Parteien bis auf die ultranationalistische Fratelli d’Italia auf Draghi, der am letzten Samstag vereidigt wurde.

Gut zu wissen: Auch Giuseppe Conte war ein technokratischer Premier, wenn auch nicht unbedingt in einer Technokratenregierung. Der seinerzeit unbekannte Rechtsprofessor war ein harmloser Kompromiss der unruhigen Koalitionspartner M5S und Lega Nord, welche sich 2018 nicht hatten einigen können, ob nun M5S-Chef Di Maio oder Lega-Chef Salvini Ministerpräsident sein dürfe. In einer durchaus ironischen Wendung überlebte Conte nicht nur einen politischen Übernahmeversuch durch Salvini (welcher im Endeffekt lediglich die Lega aus der Regierung katapultierte und durch die Sozialdemokraten ersetzte), sondern wandelte sich sogar vom Platzhalter zu einem der beliebtesten Politiker des Landes. Gerüchteweise wurde er gar für den Parteivorsitz der stärksten Partei M5S gehandelt. Der „Marionettenpremier“ überlebte seine beiden Schattenregierungschefs.

Believe me, it will be enough

Mario Draghi tritt ein schweres Erbe an, doch schon jetzt erleichtert sein Antritt das Los des Landes. Die Conte-Regierungen hatten nach einem langen Konsens die Sparpolitik Montis beendet. Stattdessen warfen sie sich voll in einen lose zusammenhängenden Wirtschaftspopulismus. So wurde zum Beispiel der kränkelnde Flag-Carrier Alitalia wieder einmal verstaatlicht, Unicredit zum Kauf der Staatsanteile an der Bank Monte dei Paschi bewegt und Telecom Italia zum Merger mit dem Konkurrenten Open Fiber gezwungen. Diese willkürlichen Eingriffe in die Wirtschaft hatten vor allem ausländische Investoren schwer verunsichert. Schon jetzt atmen die Märkte auf, die Kreditkosten italienischer Staatsanleihen sanken zuletzt bei Draghis erster Neuausgabe schlagartig. Draghis Zustimmungswerte sowohl im Inland wie in der EU sind weiter sehr gut, er reitet auf einer Welle des Enthusiasmus.

Kein Wunder, denn Draghi ist der Inbegriff des Experten. Geht es um Erfahrung im Beheben ökonomischer Krisen, findet sich womöglich weltweit kein strahlenderer Name. Der Italiener war jahrelang Leiter der italienischen Zentralbank, überwachte dann im Finanzstabilitätsrat das globale Finanzsystem und war von 2011 bis 2019 Präsident der Europäischen Zentralbank (EZB). Inmitten der Finanz- und Eurokrise definierte Draghi die Rolle der EZB neu und rückte sie in das Zentrum der Krisenbewältigung. Seine legendäre Aussage, dass die Zentralbank tun werde, „was auch immer nötig ist“ um die Eurozone zu retten („whatever it takes – and believe me, it will be enough„, Video) beruhigte die panischen Finanzmärkte und startete eine in der Geschichte der EU einzigartig expansive Geldpolitik.

Gut zu wissen: Was tat die EZB in der Krise? Sie pumpte Unmengen an Geld in die Märkte, mittels niedrigem Leitzins, negativen Einlagezinsen und günstigen Kreditlinien (alle drei sollen kommerzielle Banken dazu bewegen, mehr Geld zu verleihen) sowie massiven Anleihekaufprogrammen (die EZB kauft Anleihen und bringt durch die Zahlung Geld in Umlauf). Wie viel Geld? Die Bilanz der EZB, welche durch Anleihekäufe steigt, explodierte zwischen 2015 und 2019 von etwa 2,2 Billionen EUR auf 4,7 Billionen EUR. Ziel war es, durch die Geldschwemme und das selbstbewusste Handeln der EZB die Wirtschaft anzukurbeln und Vertrauen unter Wirtschaftsakteuren wiederherzustellen. Einige Beobachter, darunter viele Deutsche, sahen allerdings gerade im Mittel der Anleihekäufe, Quantitative Easing genannt, einen Angriff auf Sparer, ein Überschreiten des EZB-Mandats und eine Gefahr für die langfristige Finanzstabilität. Andere rechneten Draghi wiederum die fast eigenhändige Rettung der Eurozone an.

Das Anleihekaufprogramm der EZB unter Mario Draghi ließ die Bilanz der Zentralbank in die Höhe schnellen. Die Meinungen darüber gehen auseinander. Quelle: Reuters

Doch auch Mario Montis Expertenregierung wurde zunächst enthusiastisch empfangen, bevor die Stimmung schnell gegen die Sparpolitik des konservativen Monetaristen umschlug. Monti und Draghi kommen aus derselben Riege europäischer Topökonomen, trotzdem gibt Draghis Regierung vorsichtigen Anlass zum Optimismus: Im Gegensatz zu Monti hat Draghi eine Rückkehr zur Austeritätspolitik und Haushaltseinschränkungen kategorisch ausgeschlossen, was mehr politische Tragbarkeit bedeuten dürfte.

Ohnehin ist Draghi dafür bekannt, mit geltender Orthodoxie zu brechen, so wie auch das Quantitative-Easing-Programm seinerzeit kein herkömmliches Werkzeug im EZB-Werkzeugkasten war. Dass er auch seiner neuen Rolle mit einer gewissen Kühnheit begegnen dürfte, deutete er bereits vor einigen Monaten an: „Viele Wirtschaftsregeln sind außer Kraft gesetzt, um pragmatischer auf die Pandemie zu reagieren“, so Draghi auf einer Konferenz. Und schon 2014 erklärte er in einer Rede zur Lage der existenzgefährdeten Eurozone, dass er nicht daran glaube, Reformen nur in guten Zeiten verfolgen zu dürfen.

Die Pandemie ist der leichte Teil

Seine bisher angekündigten Pläne als Ministerpräsident spiegeln Ambition wider: Draghi will Sozialmaßnahmen ausweiten, anstatt sie einzusparen, um Arbeitslosigkeit sowie wachsende Armut und Ungleichheit in der Pandemie zu bekämpfen. Die 210 Milliarden Euro, die Italien aus dem Corona-Wiederaufbaufonds der EU erhalten soll, will er aktiv in die italienische Wirtschaft investieren, um Wachstum und Arbeitsplätze zu fördern. Die strukturell wichtigen Ministerien für Wirtschaft und Finanzen, Infrastruktur und Transport, Bildung, Wissenschaft und das neu geschaffene „Ministerium für Ökologischen Wandel“ (früher Umweltministerium) hat Draghi mit Technokraten besetzt. Parteipolitiker dürfen sich in Verteidigungs-, Außen- oder Kulturministerium austoben. Er plant Reformen für die schwerfällige öffentliche Bürokratie, das Justizsystem und das Steuersystem.

In seinem Vorhaben genießt Draghi schon jetzt weitaus mehr Rückhalt europäischer Institutionen als zu seiner Zeit als EZB-Präsident, denn seit der Einführung seiner bahnbrechenden (und umstrittenen) Geldpolitik hat sich einiges getan. Während die Idee gemeinsamer europäischer Anleihen (“Eurobonds”) bis vor Kurzem vor allem in Deutschland noch undenkbar schien, wird der Wiederaufbaufonds Next Generation EU bereits durch ein ähnliches Modell finanziert. Anstatt an Schuldenabbau und Budgetbereinigung sind Mittel daraus an Investitionen in Digitalisierung, Infrastruktur und nachhaltige Entwicklung geknüpft. Draghis einst unorthodoxe Methoden geben mittlerweile in der EU den Ton an.

Gut zu wissen: In unserem whathappened-Explainer zum EU-Hilfspaket erklärten wir, was es damit auf sich hat und welchen langen politischen Weg das Paket absolvieren musste.

Auch als Italiens Regierungschef haben Draghis Pläne einen bestimmt europäischen Anstrich. Er will die euroskeptische Einstellung seiner Vorgänger umkehren und stattdessen auf mehr Integration setzen, um auf zukünftige Krisen gemeinsam vorbereitet zu sein. „Ohne Italien gibt es kein Europa„, so Draghi, „doch außerhalb Europas gäbe es weniger Italien. Es kann keine Souveränität in Einsamkeit geben.“

Doch als Ministerpräsident kann er sich nicht ausschließlich mit europäischen Themen befassen, denn Draghi ist den Parteien, von deren Gnaden er regiert, ausgeliefert. Weiterhin bestehen erhebliche Klüfte zwischen Norden und Süden, zwischen Reich und Arm, linken und rechten Kräften. Gerade Matteo Salvinis Lega, welche aufgrund ihres Umfragehochs eigentlich eine Neuwahl anstelle einer Technokratenregierung wollte, wird es dem Europapolitiker Draghi nicht leicht machen. Im Schnitt überleben Italiens Technokratenregierungen ein Jahr und vier Monate. Es bleibt zu hoffen, dass Draghi sich länger halten kann, um Italien durch die Krise zu führen.

Denn hinter der Pandemie lauert eine weitaus größere Herausforderung auf Italien. Dieselben wirtschaftlichen Schwierigkeiten, die das Land seit Jahrzehnten im Griff haben, sind ungelöst wie eh und je.

Gut zu wissen: Italien verdankt die Ära Draghi einem Kamikaze-Manöver von Matteo Renzi. Der ehemalige Ministerpräsident aus der Sozialdemokratischen Partei PD trat 2016 zurück, als sein Versuch, das parlamentarische System zu reformieren, per Referendum gescheitert war. 2019 verließ er die PD und gründete Italia Viva. In der Koalition mit Conte warf er dem Premier vor, die Gelder aus dem EU-Hilfsfonds zu sehr für Kurzzeit-Hilfen und Sozialgeschenke und zu wenig für Strukturreformen einsetzen zu wollen. Inmitten einer Pandemie riskierte er den Zusammenbruch der Koalition und eine Neuwahl, in welcher rechte Parteien voraussichtlich stärker abgeschnitten hätten. Doch Präsident Sergio Mattarella schlug statt einer Neuwahl Draghi als Regierungschef vor – genau den reformbedachten Technokraten, welchen sich Renzi gewünscht haben dürfte. Sein Manöver kam ihm jedoch selbst teuer zu stehen, denn der Regierungsaustritt inmitten der Krise war öffentlich denkbar unbeliebt.

Economia_

Italien hat in den vergangenen zwanzig Jahren sein Bruttoinlandsprodukt pro Kopf kaum steigern können. Quelle: World Bank

Red tape

Italien hat das größte Haushaltsdefizit seit dem Zweiten Weltkrieg und die höchste Schuldenquote in seiner gesamten 150-jährigen Geschichte. Im März endet eine gesetzliche Einschränkung auf Kündigungen, womit eine Entlassungswelle bevorstehen könnte. Das Wirtschaftswachstum war bereits vor Covid-19 schwach. Doch all das sind nur Symptome tieferliegender struktureller Probleme.

Einige Beobachter, darunter gerne auch im inländischen italienischen Diskurs, verweisen auf die Rolle des Euro. Tatsächlich korreliert die Schwäche Italiens mit der Einführung des Euro in den Jahren 1999 bis 2002. Das hängt hauptsächlich damit zusammen, dass Italien nicht länger seine unabhängige Geldpolitik nutzen konnte, um die Währung abzuwerten und so die eigenen wichtigen Exporteure zu stärken. Stattdessen musste es sich mit einer Euro-Geldpolitik durch die EZB abfinden, deren Wechselkurs deutlich zu niedrig für Roms Geschmack ausfiel. Doch die Ursache für Italiens Probleme lässt sich darin beileibe nicht verorten: Der Euro schien lediglich ein Licht auf all das, was vorher durch Abwertungen kaschiert werden konnte.

Das Land leidet unter einer lethargischen Bürokratie, einem langsamen und erratischen Justizsystem, einem überbordenden Steuersystem sowie unzuverlässigen öffentlichen Diensten. Im Ease of Doing Business Index findet sich Italien auf Platz 58 wieder, umgeben von Kenia, Kosovo, Bulgarien und Indien. Besonders schlecht fallen die Urteile für Steuern, Zuverlässigkeit von Verträgen, Starten eines Geschäftsbetriebs und dem Handhaben von Baugenehmigungen aus. Das Justizsystem ist laut dem World Justice Project eines der schwächsten unter Ländern mit hohem Einkommen, auf Platz 27 weltweit.

Gut zu wissen: In der Kategorie „Absence of corruption“ des World Justice Project Reports 2020 findet sich Italien auf Platz 35 neben St. Lucia und Ruanda; in „Regulatory Enforcement“, also dem fairen und effektiven Durchsetzen von Regeln, auf Platz 32 neben Botswana und Jordanien; in „Order and Security“ auf 56 neben den Bahamas und (erneut) St. Lucia, allerdings mit relativ hoher Bewertung. Am schwächsten sei Italiens Zivilrecht: Dort erreicht es mit schwachem Score Platz 54, liegt vor Malawi und hinter Algerien.

Das Faible für „red tape“, also übermäßige und rigide Regulation, sowie die Unzuverlässigkeit der Institutionen im Land bedeuten zusätzliche Kosten für heimische Unternehmen und ausländische Investoren. Seit 2003 erhielt Italien nur halb so viele ausländische „Greenfield“-Investitionen (in welchen der Investor etwas Neues im Zielland aufbaut, statt eine bestehende Firma zu übernehmen) wie Spanien, obwohl dessen Wirtschaft kleiner ist.

Beides führt auch dazu, dass der informelle Sektor in Italien groß ist. Vor allem im wirtschaftsschwachen Süden des Landes ist er ausgeprägt, hier übernehmen mitunter kriminelle Organisationen die Aufgaben eines abwesenden Staates. Die Schattenwirtschaft ist äquivalent zu mindestens 12-14% des BIP. Dieser Teil der Wirtschaftsleistung ist vulnerabel und lässt sich nicht einfach in der Wirtschaftspolitik berücksichtigen – bestes Beispiel sind Hilfsprogramme inmitten der Pandemie, wie der Kündigungsschutz, welcher informelle Arbeiter nicht erreichen kann. Allerdings hat Italiens Schattenwirtschaft nicht unbedingt eine völlig andere Größenordnung als vergleichbare Staaten: Manche Schätzungen kommen für Deutschland auf einen informellen Sektor in Höhe von 10% des BIP.

Zu viel KMU, zu wenig Kredit

Auch Italiens Wirtschaftsstruktur ist ein Hindernis. Das Land ist voll von kleinen Familienunternehmen; rund 95% der Firmen haben weniger als zehn Mitarbeiter. Als diese KMU (kleine und mittlere Unternehmen, Betonung auf das „K“) in den 70ern und 80ern in Massen entstanden, trieben sie das italienische Wirtschaftswachstum. Doch ihre kleine Größe bedeutet mehrere Schwachstellen. Einmal besaßen sie weniger Mittel, um in Forschung und Entwicklung sowie die Akquise und Verwaltung von Humankapital zu investieren. Dadurch fielen sie im Verlaufe der Zeit zurück. Außerdem sind sie per Definition weniger effizient und wettbewerbsfähig als große Konkurrenten.

Italiens KMUs taten sich also schwer, über die Jahrzehnte mitzuhalten. Gerade mit dem Aufstieg Ostasiens und weiterer (ehemaliger) Entwicklungsländer verloren sie an globaler Konkurrenzfähigkeit. Ihre Marktnische blieben oftmals Luxusprodukte mit hohen Margen und Markenbekanntheit als Eintrittsbarriere, welche eine gewisse Ineffizienz und niedrige Produktivität verziehen.

Selbst große italienische Firmen tun sich schwer. Sie sind zumeist deutlich produktiver als ihre kleinen Konterparts und können auch im internationalen Vergleich mithalten, doch leiden unter der eingeschränkten Verfügbarkeit von Bankkrediten. Italienische Banken sind relativ klein und renditeschwach, was ihre Fähigkeit und ihre Bereitschaft, Kredite zu vergeben, senkt. Ein Mangel an Krediten erschwert Investitionsvorhaben, gerade bei Großprojekten, oder zwingt italienische Firmen, auf ausländische Geldhäuser auszuweichen.

Die Wirtschaft leidet zudem unter der Instabilität in der Politik. Interne Regierungskrisen, Wahlen oder Streits mit der EU, welche es in beinahe jedem Jahr gibt, schrecken Firmen vor Investitionen ab. Das senkt nicht nur das unmittelbare Wirtschaftswachstum, sondern hindert die Unternehmen auch, sich für die Zukunft fit zu machen. Zudem halten Banken hohe Anteile an italienischen Staatsanleihen (der sogenannte home bias) und schlittern deswegen bei jeder politischen Krise, welche die Wahrscheinlichkeit für einen Staatsbankrott oder Euroaustritt erhöht, in höhere Finanzierungskosten. Schwache Banken erhöhen wiederum das Risiko für den Staat, eingreifen zu müssen und damit seine Staatskasse zu belasten – ein Teufelskreis.

Gut zu wissen: Ein Resultat der hohen KMU-Dichte und Investitionsträgheit? Nur ein Zehntel (€) aller italienischen Unternehmen außerhalb des Finanzbereichs verkauft online, nur in Rumänien und Bulgarien sind es innerhalb der EU weniger.

Italiens Produktivität, hier wiedergegeben als BIP pro Arbeitsstunde, ist im Vergleich niedrig – und in den vergangenen Jahren kaum gestiegen. Grafik zeigt mit 2015=100. Quelle: OECD

Brain drain und Zinslast

Italiens Bildungssystem ist ebenfalls ein Faktor. Weniger als ein Drittel der 25- bis 34-Jährigen hat einen akademischen Abschluss, gegenüber 44 Prozent im OECD-Schnitt. In Pisa-Rankings schneiden italienische Jugendliche weit hinter dem Durchschnitt ab. Die Quote der Studienabbrecher ist eine der höchsten innerhalb der OECD. Reformen des Bildungssystems sind allerdings schwierig, denn es ist hochgradig durch einflussreiche Gewerkschaften kontrolliert.

Die schwachen Institutionen haben zu hohen Schulden und niedrigem Wachstum geführt. Diese Symptome sind inzwischen ihrerseits strukturelle Probleme geworden. Italiens BIP pro Kopf liegt inflationsbereinigt auf dem Niveau von 2000, das Land ist also in zwanzig Jahren kaum gewachsen. Die Arbeitslosenquote lag 2019 mit 9,9% mehr als doppelt so hoch wie in Deutschland oder dem Vereinigten Königreich und einen Prozentpunkt über Frankreich. Die Jugendarbeitslosigkeit liegt mit 31% weit über dem Rest des Felds (Frankreich: 19%). Die schwachen Perspektiven in Italien führen zu brain drain, rund ein Zehntel der Italiener lebt inzwischen im Ausland, ein Drittel davon mit akademischem Abschluss – Tendenz steigend.

Die hohe Schuldenlast Italiens belastet die Staatskasse mit enormen Finanzierungskosten. So gab Italien 2018 rund 3,7% seines BIP nur dafür aus, Zinsen zu bedienen – Geld welches in die Krisenbekämpfung oder Wirtschaftsreformen hätte fließen können. Die hohe Schuldenlast macht nicht nur heimische Banken und ausländische Investoren nervös. Sie besorgt auch die EU: Italien hat mit 160% Staatsverschuldung (2,7 Billionen EUR) zwar nur die zweithöchste Rate nach Griechenland, doch macht gewaltige 21% der gesamten EU-Verschuldung aus (Griechenland: 2,8%). Italien wird zur Gefahr für die Euro-Stabilität.

Der kranke Mann Europas

Was ist die Lösung für all diese Probleme? Auf dem Papier ist sie relativ einfach: Bildungssystem, Justizsystem, Steuersystem und Bürokratie reformieren. Die Stichworte sind Transparenz und Effizienz. Ausländische Investitionen anlocken. Anreize für Firmen schaffen, zu investieren, insbesondere in Digitalisierung, um Produktivität und internationale Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Binnenkonsum über vernünftiges Lohnwachstum ermöglichen, wobei dieses weniger durch kurzlebige Sozialprogramme als eben durch eine positive Wirtschaftsdynamik erreicht werden sollte. All das möglichst ohne die Schulden aus den Augen zu verlieren, wobei EU-Hilfspaket und Niedrigzinsumfeld Italien entgegenkommen.

In der Praxis dürfte das schwerer laufen. Wie genau ein Steuersystem reformiert werden soll, ist eine unendliche Frage. Zudem wohnt dem Status Quo eine nicht zu unterschätzende Trägheit inne. Nicht überall ist außerdem klar, wie ein hehres Ziel in konkrete Maßnahmen übersetzt werden sollte. Gesetzesvorschläge müssen es durch Italiens Zweikammersymmetrie schaffen. Und zuletzt bleibt stets das Risiko, dass die Stimmung im Land so sehr kippt, dass ein aufstrebender (oder zurückstrebender) Politiker kurzerhand die Technokratenregierung aus dem Amt kegelt. Italien zu reformieren wird eine Herkulesaufgabe. Inkrementelle Schritte werden nicht genügen. Um eine Chance zu haben, braucht es tatsächlich „whatever it takes„.

Einige Beobachter blicken gelassen auf die Situation. Carlo Messina, Chef von Italiens zweitgrößter Bank Intesa Sanpaolo, sieht Italiens wirtschaftliche Stärke unterschätzt. Gerade der hochindustrialisierte Norden sei weiterhin stark; Italien bleibe ein „sehr resilientes Land“, dessen Unternehmen sich dank Gewohnheit auch von politischem Drama kaum noch verschrecken ließen. Doch solch Optimismus ist eher selten. Der Konsens ist, dass Italien seit mehreren Jahren der „kranke Mann Europas“ sei. Ein Titel, welcher übrigens bis etwa 2005 auch Deutschland anhaftete. Wer weiß, wo Italien in fünfzehn Jahren steht, wenn Draghi heute die richtige Medizin im Gepäck hat.

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